E-Mail-Archivierung in der öffentlichen Verwaltung: Pflicht oder Kür?

I. Einleitung

Bei Unternehmen und Kaufleuten im Sinne des Handelsgesetzbuches ergeben sich aufgrund rechtlicher Vorgaben die Anforderungen für eine E-Mail-Archivierung. E-Mails sind Handelsbriefe im Sinne des Handelsgesetzbuches (HGB) und entsprechend aufzubewahren. Daneben führen die Regelungen zur elektronischen Steuerprüfung (GDPdU) auf Basis der Abgabenordnung ebenfalls zu einer Pflicht zur Aufbewahrung von digitaler Unterlagen, die auch E-Mails umfasst.

Im Bereich der öffentlichen Hand gelten für die Behörden weder die Regelungen des Handelsgesetzbuches noch motiviert die elektronische Steuerprüfung, die E-Mail-Archivierung zu organisieren. Häufig ist zu hören, dass es keine gesetzliche Forderung der E-Mail-Archivierung gibt. Der nachfolgende Beitrag ist eine Suche nach Rechtsgrundlagen und rechtlichen Anforderungen an die öffentliche Verwaltung, E-Mails zu archivieren.

 

II.

Basis: Elektronische Kommunikation

 

Beim Bürger herrscht nach wie vor die Vorstellung vor, dass die öffentliche Verwaltung ausschließlich papierbezogen arbeitet. Dagegen gehen das Verwaltungsverfahrensgesetz und die Landes-Verwaltungsverfahrensgesetze davon aus, dass eine elektronische Kommunikation durchaus möglich ist. § 3 a VwVfG sieht gem. Abs. 1 die Übermittlung elektronischer Dokumente für zulässig an, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet. In der Gesetzesbegründung zu § 3 a VwVfG wird dazu ausgeführt, dass die elektronische Kommunikation allein davon abhängen soll, dass entsprechende Empfangsmöglichkeiten vorhanden sind und der Öffentlichkeit gewidmet worden sind. Wie die elektronische Kommunikation im Detail ausgestattet ist, bleibt jeder Behörde überlassen. Auch ist jede Behörde frei, wie sie elektronische Eingänge im internen Geschäftsgang bewältigt. Die Bandbreite reicht dabei von einer kompletten elektronischen Weiterverarbeitung bis hin zum elektronischen Bescheid auf der einen Seite.

 

Auf der anderen Seite beschreibt die Gesetzesbegründung die Möglichkeit, die elektronischen Eingänge auszudrucken und sodann in herkömmlicher Weise als Original auf Papier weiterzubearbeiten. Der Gesetzgeber weist zu § 3 a VwVfG (BT-Drucks. 14/9000, S. 27) darauf hin, dass die Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung bei einer elektronischen Bearbeitung einzuhalten sind. Weiterhin wird ausgeführt, dass bei der Nutzung der elektronischen Form zu berücksichtigen ist, dass diese rechtlich wirksam nur erhalten bleibt, solange sie auf einem elektronischen Speichermedium vorgehalten wird (BT-Drucks. 14/9000, S. 28). Wird ein elektronischer Verwaltungsakt erlassen, so erhält dieser erst durch eine Beglaubigung wieder einen der elektronischen Form entstehenden Wert. Ohne diese ist er lediglich beweiszeichnend für den Inhalt des entsprechenden elektronischen Verwaltungsaktes.

 

Neben der Änderung verschiedener verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften wurden beispielsweise im 4. Buch des Sozialgesetzbuches unter § 110 a zur Aufbewahrungspflicht ergänzende Regelungen erlassen. Das Gesetz erlaubt einer Behörde anstelle der schriftlichen Unterlagen, diese als Wiedergabe auf einem Bildträger oder einem anderen dauerhaften Datenträger aufzubewahren. Dabei sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Diese müssen den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Aufbewahrung entsprechen. Für Unterlagen, die nur mit Hilfe einer Datenverarbeitungsanlage erstellt worden sind, wird zwar nicht eine bildliche Übereinstimmung der Wiedergabe auf dem dauerhaften Datenträger mit der erstmals erstellten Unterlage gefordert. Die weiteren Anforderungen aus § 110 a Abs. 2 sind aber einzuhalten. Dabei gehört, dass während der Dauer der Aufbewahrungsfrist die Daten jederzeit verfügbar sind und unverzüglich bildlich und inhaltlich unverändert lesbar gemacht werden können. Diese Regelungen aus dem Sozialgesetzbuch sind auf E-Mails anzuwenden.

 

Ziel der geänderten verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften ist das so genannte „papierarme Büro“. Dabei umfasst der „Akten“-Begriff im Sinne des Verwaltungsrechts elektronische Dokumente. Akten sind nach bestimmten Ordnungsgesichtspunkten in geeigneter Form zusammengestellte Dokumente. Es ist unerheblich, ob diese Zusammenstellung durch schriftliche Urkunde oder elektronische Dokumente erfolgt.

 

 

III.

Grundregeln der Aktenführung

 

In der Gesetzesbegründung zu § 3 a Verwaltungsverfahrensgesetz wird auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Aktenführung verwiesen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zu diesen Grundsätzen gibt es nicht. Ein Teil der Anforderungen ist beispielsweise in der Richtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut (Akten und Dokumenten) in Bundesministerien vom 11.07.2001 beschrieben. Dort heißt es in § 2 zur Transparenz des Verwaltungshandelns, dass die Geschäftstätigkeit der Verwaltung dem Grundsatz der Schriftlichkeit folgt. Die Geschäftstätigkeit der Verwaltung besteht im Erstellen, Versenden, Empfangen und Registrieren von Dokumenten (Aktenbildung) und wird durch die Aktenführung unterstützt. Dadurch soll ein transparentes Verwaltungshandeln sichergestellt werden. Die Aktenführung ist Voraussetzung für eine sachgerechte Archivierung. In der Registraturrichtlinie der Bundesministerien wird in § 4 der Grundsatz der Vollständigkeit und Einheitlichkeit aufgestellt. Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut soll folgende Aspekte gewährleisten:

 

–          Die Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit des Sach- und Bearbeitungszusammenhangs,

–          die Behandlung der Sache ohne Verzögerung und

–          die Aufbewahrung der Dokumente entsprechend ihrem Bearbeitungswert.

 

All dies ist durch geeignete organisatorische Maßnahmen zu sichern. In § 4 Abs. 3 der Registraturrichtlinie wird dann auf elektronische Dokumente verwiesen. Dokumente dürfen aus der Akte nicht entfernt, bei Nutzung elektronischer Vorgangsbearbeitung nicht gelöscht werden. Eine Löschung oder Veränderung elektronisch gespeicherter Informationen ist nur nach Beteiligung der Verfasserin oder des Verfassers möglich. Hier wird für die Bundesministerien zum einen gefordert, dass E-Mails den jeweiligen Vorgängen und Akten zugeordnet werden. Zum anderen muss durch organisatorische Maßnahmen sichergestellt werden, dass Dokumente nicht aus der Akte entfernt oder gelöscht werden. Dies ist nur durch ein zeitgemäßes E-Mail-Archivierungssystem möglich.

 

§ 18 Abs. 3 der Registraturrichtlinie stellt die Anforderungen an das Aufbewahren auf. Ein elektronisch gespeichertes Schriftgut bedarf der laufenden Pflege und muss jeweils rechtzeitig ohne inhaltliche Veränderung auf Format und Datenträger übertragen werden, die dem aktuellen Stand der Technik entsprechen.

 

In den Geschäftsordnungen für Behörden in den verschiedenen Bundesländern finden sich Regelungen zur Behandlung von elektronischen Dokumenten und damit auch von E-Mails. Beispielsweise in der Allgemeinen Geschäftsordnung für Behörden des Freistaates Bayern (AGO) vom 12. Dezember 2000 wird in § 9 Abs. 3 für die Akteneinsicht gefordert, dass nur berechtigte Personen Einsicht nehmen und die Inhalte von diesen nicht verändert werden können. Dies stellt Anforderungen an die Unveränderbarkeit von E-Mails. Des Weiteren ist durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die datenschutzrechtlichen Vorschriften sowie elektronische Daten und Programme vor unberechtigter Einsichtnahme, Veränderungen und Verlust geschützt werden (§ 10 Abs. 3).

 

Zusammenfassend lassen sich also folgende Grundsätze einer ordnungsgemäßen Aktenführung aufstellen:

 

–          Unveränderbarkeit der gespeicherten Dokumente,

–          einzelne Dokumente müssen zweifelsfrei identifizierbar sein,

–          Dokumente müssen nach formalen Kriterien wieder auffindbar sein,

–          Dokumente müssen zu den übrigen Dokumenten desselben Vorgangs eindeutig in Beziehung gesetzt werden können,

–          das Gebot der Vollständigkeit der Akten ist einzuhalten.

 

 

1.       Akteneinsichtsrechte nach IFG

 

In verschiedenen gesetzlichen Regelungen finden sich Rechte von betroffenen Bürgern, die jeweiligen Verwaltungsakten einzusehen. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (BGBl. I, 2005, 2722), das ab dem 01.01.2006 gültig ist, ein Jedermann-Recht auf Akteneinsicht festgelegt. Nach Maßgabe des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG) hat jeder gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Die Behörde kann dann Auskunft erteilen, Akteneinsicht gewähren oder Informationen in sonstiger Weise zur Verfügung stellen. Dem Bürger steht ein Wahlrecht zwischen Auskunftserteilung und Akteneinsicht zu. Amtliche Informationen sind jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnungen, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Aus wichtigem Grund darf die Behörde von der Wahl des Bürgers abweichen, z.B. wenn ein höherer Verwaltungsaufwand verursacht wird. Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht dazu. § 7 Abs. 3 IFG lässt verschiedene Wege zur Auskunftserteilung zu. Auskünfte können mündlich, schriftlich oder elektronisch erteilt werden. Die Behörde ist nicht verpflichtet, die inhaltliche Richtigkeit der Informationen zu prüfen.

 

Zu dem IFG sind noch verschiedene Fragen ungeklärt. Beispielsweise wird die Gefahr einer eingeschränkten Aktenführung gesehen. Wer Nachteile durch eine Auskunft erwartet, wird diese nur aktenkundig machen, wenn er zwingend muss. Insbesondere hinsichtlich der Kommunikation per E-Mail wird die Gefahr gesehen, dass regelmäßig entsprechende Informationen gelöscht werden. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass die behördeninterne Kommunikation zunehmend per E-Mail erfolgt.

 

Aus dem IFG kann keine Pflicht zur Aufbereitung oder Kommentierung von Akten für Dritte hergeleitet werden. Welche Konsequenzen das IFG im Einzelnen für die Aktenführung hat, ist noch nicht abzusehen. Fest steht, dass vermehrt mit externen Zugriffen auf Akten zu rechnen ist, und dass eine entsprechende Unveränderbarkeit der Akte sichergestellt werden muss.

 

2.       Akteneinsicht nach VwVfG

 

In § 29 VwVfG ist das Akteneinsichtsrecht durch Beteiligte festgelegt. Die Behörde hat den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten. Dies findet seine Grenze darin, ob die Kenntnis der Akten zur Geltendmachung oder Verteidigung der rechtlichen Interessen erforderlich ist. Das Akteneinsichtsrecht durch Beteiligte soll verhindern, dass in den Verwaltungen eine „geheime“ Aktenführung besteht. Die Erkenntnisquellen der Behörden für eine Verwaltungsentscheidung sollen nachprüfbar, nachvollziehbar und transparent sein. Das Akteneinsichtsrecht wird aus dem Rechtsstaatprinzip abgeleitet und aus dem Gebot des fairen Verwaltungsverfahrens. § 29 VwVfG wird als eine besondere Form des rechtlichen Gehörs angesehen.

 

Voraussetzung für eine wirksame Durchsetzung des Akteneinsichtsrechts und damit der Wahrung des Rechtsstaatsprinzips ist die Pflicht der Behörde, vollständige und wahrheitsgetreue Akten zu führen.

 

§ 29 VwVfG erstreckt sich auch auf elektronische Dokumente. Diese fallen auch unter den Aktenbegriff des § 29 VwVfG. Wie eine elektronische Akteneinsicht im Einzelnen erfolgen soll, ist allerdings zurzeit noch ungeklärt. Hinsichtlich der organisatorischen Einzelheiten wird den Behörden ein Ermessensspielraum eingeräumt. Dies gilt auch hinsichtlich des Ortes der Akteneinsicht, beispielsweise, ob die Akteneinsicht durch Einsicht in das EDV-System gewährt werden kann. Verschiedene Möglichkeiten der Akteneinsicht sind denkbar. Beispielsweise kann daran gedacht werden, digitale Akten zu übersenden oder zu überspielen. In der Regel werden dann dem Bürger oder seinem Rechtsvertreter Kopien der digitalen Akten übersandt. Auch kann überlegt werden, dass die elektronischen Akten zum Zwecke der Akteneinsicht ausgedruckt werden. Allerdings würde dies praktisch dazu führen, dass bei einer elektronischen Aktenführung kontraproduktiv wieder eine Papierakte erstellt wird.

 

Wenn dem Akteneinsichtsberechtigten ein Zugriff auf das EDV-System der Behörde gewährt wird, so muss sichergestellt sein, dass dies nur ein Nur-Lese-Zugriff ist. Des Weiteren müssen auch aus datenschutzrechtlichen Gründen die Daten insoweit isoliert werden, dass nur die im Rahmen des Akteneinsichtsrechts zur Verfügung zu stellenden Daten gelesen werden können.

 

Weiterhin stellt sich die Frage, inwieweit eine Behörde verpflichtet ist, bei einer Akteneinsicht in Form eines Zugriffes auf das EDV-System unterstützende Hilfe zu gewähren. Beispielsweise kann es notwendig sein, dem betroffenen Bürger oder seinem Vertreter das jeweilige Programm zu erklären oder in sonstiger Form Unterstützung zu leisten.

 

Wird parallel eine papierne und eine elektronische Akte geführt, so umfasst das Akteneinsichtsrecht beide Teile. Eine solche hybride Aktenführung trägt das erhebliche Risiko in sich, dass Dokumente nur elektronisch vorhanden sind, ohne durch einen entsprechenden Hinweis in der Papierakte vermerkt zu sein. Auch hier ist noch nicht deutlich und klar, wie mit einer solchen Situation im Rahmen des Akteneinsichtsrechts umzugehen ist.

 

3.       Anforderungen der Verwaltungsgerichtsordnung

 

Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt in einigen Regelungen weitergehende Anforderungen an die elektronische Aktenführung, an die zur Verfügung zu stellenden elektronischen Dokumente und damit auch an die E-Mail-Archivierung.  Gemäß § 87 VwGO kann der Vorsitzende oder der Berichterstatter zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung verschiedene Anordnungen treffen. Beispielsweise kann der Vorsitzende oder der Berichterstatter den Beteiligten die Übermittlung von elektronischen Dokumenten aufgeben oder die Übermittlung von elektronischen Dokumenten anordnen. Weiterhin kann der Vorsitzende oder der Berichterstatter unter Fristsetzung allen Beteiligten aufgeben, elektronische Dokumente zu übermitteln (§ 87 b VwGO). Damit soll eine Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens erreicht werden.

 

In § 100 VwGO ist das Akteneinsichtsrecht festgelegt. Die Beteiligten können die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen. Der Vorsitzende kann nach seinem Ermessen dabei auch den elektronischen Zugriff auf den Inhalt der Akten gestatten oder den Inhalt der Akten elektronisch übermitteln. Da es sich hierbei um eine Ermessensentscheidung handelt, müssen die jeweiligen Behörden und Beteiligten eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens insoweit sicherstellen, dass die vom Gesetzgeber in der VwGO vorgesehen Möglichkeiten auch tatsächlich gegeben sind.

 

 

IV.

Beweisbarkeit

 

Wenn in Behörden Verwaltungsvorgänge und Akten komplett elektronisch abgewickelt und bearbeitet werden, können diese im Rahmen von gerichtlichen Verfahren zur umfassenden Klärung des Sachverhalts nicht mehr vorgelegt werden. Die Anforderungen an eine schriftliche Akte, die den Geschehensablauf wahrheitsgetreu und vollständig dokumentieren soll, sind dann auf die elektronische Akte zu übertragen. Auch hier muss sichergestellt sein, dass die wahrheitsgetreue und vollständige Dokumentation nachweisbar ist. Alle wesentlichen Arbeitsschritte sind u.a. gegen nachträgliche Manipulationen zu schützen. Dies geht nur, wenn in Bezug auf E-Mails diese revisionssicher archiviert werden. Weiterhin ist zu beachten, dass ein Missbrauch persönlicher Daten auch bei elektronischer Aktenführung ausgeschlossen wird. Weiterhin ist das unbefugte Löschen von Dateien zu verhindern.

 

In der Zivilprozessordnung sind bereits Regelungen zur Vorlage und Übermittlung von elektronischen Dokumenten enthalten (§ 371 ZPO). Die Vorlage einer Datei soll durch die Vorlage des Datenträgers erfolgen, auf dem sich die beweiserhebliche Datei befindet. Soweit sich Dateien auf Festplatten befinden, dürfen diese auf Datenträger kopiert und dann dem Gericht vorgelegt werden. Bei einer E-Mail genügt die Übermittelung der Datei, insbesondere eines Anhangs an das Gericht. Die ZPO besteht nicht darauf, dass die jeweilige Originaldatei vorgelegt wird.

 

Allerdings kann im Rahmen gerichtlicher Auseinandersetzungen bestritten werden, dass die vorgelegte oder übermittelte Datei identisch mit der Ausgangsdatei ist. Dann ist mittels eines Sachverständigengutachtens zu klären, ob die beiden Dateien identisch sind. Vom Einsatz einer qualifizierten elektronischen Signatur sieht § 292 a ZPO einen Anscheinsbeweis vor. Auch hier ist im Falle des Bestreitens durch Hilfe eines Sachverständigen zu ermitteln, ob die Datei zwischenzeitlich verändert wurde. In der Regel wird der jeweilige Richter nicht über den nötigen technischen Sachverstand verfügen, um eine solche Frage zu klären.

 

 

V.

Zusammenfassung

 

Aus vielfältigen rechtlichen Regelungen ergeben sich klare Anforderungen an die E-Mail-Archivierung. Die öffentliche Hand tut gut daran, sich diesen Anforderungen nicht entziehen.

 
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Rechtsanwalt Thomas Feil in den Medien

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