Der Zwang zur E-Mail-Archivierung III

Rechtliche Anforderungen

Die ordentliche Aktenführung hat Verfassungsrang. Dieser Befund mag auf den ersten Blick überraschen, schließlich scheint die ein eher profaner Vorgang zu sein. Aus dem Rechtstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt jedoch, dass das Handeln der Behörden nachvollziehbar sein und bleiben muss. Allerdings lassen sich aus dieser Vorgabe nur schwer praktische Konsequenzen ableiten, so dass die gesetzliche Rechtslage innerhalb der Verfassung dargestellt werden soll.

Da es kein „E-Mail-Archivierungsgesetz” gibt, sondern sich die relevanten rechtlichen Vorgaben in vielen unterschiedlichen Gesetzen wiederfinden, ist zu systematisieren.

Zur Systematisierung kann zwischen Vorschriften, die im Eigeninteresse der Behörde, bzw. dem Interesse der Mitarbeiter beachtet werden sollten, einerseits und Vorschriften, die dem Interesse Dritter an einer ordnungsgemäßen Aktenführung dienen, andererseits unterschieden werden.

Die Abgrenzung ist jedoch nicht immer trennscharf, da die Einhaltung mancher Normen im Interesse aller Beteiligten ist.

Interesse der Behörde bzw. der Mitarbeiter 

Verwaltungsgerichtsverfahren 

Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) stellt in einigen Regelungen Anforderungen an die elektronische Aktenführung, an die zur Verfügung zu stellenden elektronischen Dokumente und damit auch an die E-Mail-Archivierung.  Gemäß § 87 VwGO kann der Vorsitzende oder der Berichterstatter zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung verschiedene Anordnungen treffen. Beispielsweise kann der Vorsitzende oder der Berichterstatter den Beteiligten die Übermittlung von elektronischen Dokumenten aufgeben oder die Übermittlung von elektronischen Dokumenten anordnen. Weiterhin kann der Vorsitzende oder der Berichterstatter unter Fristsetzung allen Beteiligten aufgeben, elektronische Dokumente zu übermitteln (§ 87 b VwGO). Damit soll eine Beschleunigung des Verwaltungsgerichtsverfahrens erreicht werden.

In § 100 VwGO ist das Akteneinsichtsrecht festgelegt. Die Beteiligten können die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen. Der Vorsitzende kann nach seinem Ermessen dabei auch den elektronischen Zugriff auf den Inhalt der Akten gestatten oder den Inhalt der Akten elektronisch übermitteln. Da es sich hierbei um eine Ermessensentscheidung handelt, müssen die jeweiligen Behörden und Beteiligten eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens insoweit sicherstellen, dass die vom Gesetzgeber in der VwGO vorgesehenen Möglichkeiten auch tatsächlich gegeben sind.

Entscheidend für den Ausgang eines Gerichtsverfahrens ist häufig der Beweiswert der vorgelegten Urkunden und elektronischen Dokumente. § 98 VwGO verweist auf die Regelungen der Zivilprozessordnung (ZPO). Die ZPO enthält in § 286 Abs. 1 den Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Danach hat das Gericht

„unter Berücksichtigung des gesamten Inhalts der Verhandlungen und des Ergebnisses einer etwaigen Beweisaufnahme nach freier Überzeugung zu entscheiden, ob eine tatsächliche Behauptung für wahr oder für nicht wahr zu erachten sei.”

Dieser Grundsatz gilt insbesondere auch für den Beweiswert von E-Mails, die dem Gericht vorgelegt werden. Anders als bei Urkunden, für die die ZPO vom Grundsatz der freien Beweiswürdigung abweicht und den Beweiswert erhöht, muss sich das Gericht eine Meinung bilden.

E-Mails gelten gemeinhin als leicht manipulierbar, so dass Gerichte ihnen häufig eine geringe Beweiskraft beimessen.  Es sollten also zur Erhöhung des Beweiswerts weitere Aspekte hinzukommen, die einen Sachverhalt plausibel machen und damit das Gericht überzeugen können.

Zu diesen Aspekten gehört insbesondere eine lückenlos geführte (elektronische) Akte, die technisch vor nicht nachvollziehbaren, nachträglichen Änderungen geschützt ist.

In einem Fall vor dem Verwaltungsgericht Gera (Urteil vom 07.05.2005, Az. 4 K 2501/02, ThürVBl 2006, 12-13) sah sich das Gericht wegen einer mangelhaften Aktenführung nicht in der Lage, die Rechtmäßigkeit eines Bescheids zu beurteilen und entschied zugunsten des Klägers.

Das Oberverwaltungsgericht Greifswald (Beschluss vom 22.12.2000, Az. 2 L 38/99, NVwZ 2002, 104 ff.) entschied in einer anderen Sache, dass bei

„Verstößen der Behörde gegen die Pflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung eine Umkehr der Beweislast gerechtfertigt sein” kann.

In diesem Fall wog besonders schwer, dass der Vorgang über unterschiedliche Akten verteilt war, es aber an Verweisen auf die jeweils anderen Unterlagen fehlte und eine Akte

„weder vollständig war, noch eine klare zeitliche Ordnung erkennen ließ”.

Vergleichbaren Schwierigkeiten vor Gericht werden sich in Zukunft auch Behörden stellen müssen, die eine „hybride” Aktenführung haben. Liegt ein Vorgang teilweise auf Papier und teilweise in Form von E-Mails vor, könnte die Rekonstruktion des Vorgangs erschwert werden. Damit fällt der ohnehin schon geringere Beweiswert von E-Mails weiter ab und die Behörde muss entsprechend den oben zitierten Gerichtsentscheidungen mit einer Umkehr der Beweislast rechnen.

Steuer(-straf-)rechtliche Vorschriften 

In vielen Bereichen sind Bund, Länder und Kommunen an Unternehmen des Privatrechts beteiligt. Diese Unternehmen sind in aller Regel steuerpflichtig und unterliegen damit den Buchführungs- und Aufbewahrungsvorschriften der Abgabenordnung (AO).

Doch auch die öffentlich-rechtlich organisierte Arbeit des Staates unterliegt in einigen Bereichen der Steuerpflicht. Dies gilt bei den Kommunen insbesondere für die „Betriebe gewerblicher Art” (BgA) nach § 4 Körperschaftssteuergesetz. Neben den Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts müssen durch die BgA auch die Vorschriften der Abgabenordnung beachtetet werden.

 Aufbewahrungspflichten

Für den Umgang mit E-Mails ist vor allem §§ 146, 147 AO von Interesse. Wie diese Vorschriften von den Finanzbehörden ausgelegt werden, zeigen die „Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen (GDPdU)” und die „Grundsätze ordnungsmäßiger DV-Gestützter Buchführungssysteme (GoBS).” (Näheres im Internet unter www.bundesfinanzministerium.de)

 § 147 AO Ordnungsvorschriften für die Aufbewahrung von Unterlagen

(1) Die folgenden Unterlagen sind geordnet aufzubewahren:

1. Bücher und Aufzeichnungen, Inventare, Jahresabschlüsse, Lageberichte, die Eröffnungsbilanz sowie die zu ihrem Verständnis erforderlichen Arbeitsanweisungen und sonstigen Organisationsunterlagen,

2. die empfangenen Handels- oder Geschäftsbriefe,

3. Wiedergaben der abgesandten Handels- oder Geschäftsbriefe,

4. Buchungsbelege,

4a. …

5. sonstige Unterlagen, soweit sie für die Besteuerung von Bedeutung sind.

 (6) Sind die Unterlagen nach Absatz 1 mit Hilfe eines Datenverarbeitungssystems erstellt worden, hat die Finanzbehörde im Rahmen einer Außenprüfung das Recht, Einsicht in die gespeicherten Daten zu nehmen und das Datenverarbeitungssystem zur Prüfung dieser Unterlagen zu nutzen. Sie kann im Rahmen einer Außenprüfung auch verlangen, dass die Daten nach ihren Vorgaben maschinell ausgewertet oder ihr die gespeicherten Unterlagen und Aufzeichnungen auf einem maschinell verwertbaren Datenträger zur Verfügung gestellt werden. Die Kosten trägt der Steuerpflichtige

Bei E-Mails handelt es sich häufig um Handels- oder Geschäftsbriefe im Sinne des § 147 Abs. 1 Nr. 2 AO. Dies ist nämlich dann der Fall, wenn ein „Schriftstück” die Vorbereitung, den Abschluss, die Durchführung oder die Rückgängigmachung eines Geschäfts zum Inhalt hat. Zu den empfangenen Handelsbriefen gehören insbesondere Aufträge, einschließlich Änderungen und Ergänzungen, Auftragsbestätigungen, Versandanzeigen, Lieferscheine, Rechnungen und Zahlungsbelege sowie Verträge.

Indem § 147 Abs. 1 Nr. 2 AO die Aufbewahrung der empfangenen Briefe verlangt, verlangt die Vorschrift die Aufbewahrung von Originalen. Dies führt bei E-Mails naturgemäß zu Schwierigkeiten.

Wegen § 147 Abs. 5 reicht es nämlich nicht aus, E-Mails auszudrucken, um sie anschließend zu löschen, wie im dritten Abschnitt der GDPdU klargestellt wird.

Zudem sind die Anforderungen zu beachten, die die Abgabenordnung an die gespeicherten Daten stellt. § 146 Abs. 5 und § 147 Abs. 2 verweisen hinsichtlich der (digitalen) Archivierung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung. Zu diesen Grundsätzen zählen insbesondere die Grundsätze 

  • der Vollständigkeit,
  • der Ordnung,
  • der Sicherheit und
  • der Unveränderlichkeit.

Nach dem Grundsatz der Vollständigkeit sind alle E-Mails, die Geschäftsbriefe im Sinne der AO sind, zu archivieren.

Der Grundsatz der Ordnung verlangt, dass der Geschäftsgang nachvollziehbar sein und bleiben muss. § 145 Abs. 1 AO erläutert diese Vorgabe näher:  Die Buchführung muss so beschaffen sein, „dass sie einem sachverständigen Dritten innerhalb angemessener Zeit einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und über die Lage des Unternehmens vermitteln kann. Die Geschäftsvorfälle müssen sich in ihrer Entstehung und Abwicklung verfolgen lassen.”

Nach den Grundsätzen der Sicherheit und Unveränderlichkeit muss die Integrität der Daten durch geeignete Maßnahmen sichergestellt sein. Dies meint zum einen den Schutz vor Datenverlust durch Beschädigungen der Hardware, zum anderen den Schutz der Geschäftsbriefe vor inhaltlichen Veränderungen.

Zu beachten ist, dass diese Grundsätze während der gesamten Aufbewahrungsfrist von mindestens sechs Jahren gewahrt werden müssen.

Eine den Anforderungen der Finanzbehörden entsprechende Speicherung ist wegen der oben angesprochenen technischen Schwierigkeiten mit herkömmlichen Mail-Programmen nicht zu realisieren.

In diesem Zusammenhang bereiten insbesondere E-Mail-Adressen, die an den Namen des Sachbearbeiters geknüpft sind, Schwierigkeiten, da in diesem Fall keine Sortierung nach Zuständigkeiten erfolgt, sondern nach dem Namen des Sachbearbeiters.

Beispiel: Herr Müller (mueller@bespielstadt.de) wechselt von einem der Beispielstadt ins Ordnungsamt und nimmt seine Mail-Adresse und alle dieser Mail-Adresse zugeordneten elektronischen Nachrichten mit.

Diese Art der Organisation genügt nicht den Anforderungen des § 145 Abs. 1 AO. Es ist nicht die Aufgabe des sachverständigen Dritten, herauszufinden wer wann für welche Geschäftsvorfälle zuständig war und wo eventuell Daten über Geschäftsvorfälle gespeichert sein könnten.

Rechtsfolgen bei Verstößen 

Eine nicht ordnungsgemäße Buchführung kann zu steuerlichen Nachteilen und strafrechtlichen Konsequenzen führen.

Kommt die Steuerpflichtige, hier also die Kommune, ihrer Buchführungspflicht nicht oder nur unzureichend nach, kann die Finanzbehörde die Besteuerungsgrundlage schätzen. Der Verstoß gegen die Aufbewahrungsvorschriften kann nicht durch andere Beweise, etwa die Benennung von Zeugen ausgeglichen werden.

Zu beachten ist weiterhin, dass es auf ein Verschulden nicht ankommt. Sind die Daten nur unzureichend gegen Verlust gesichert, ist dies ein Problem der steuerpflichtigen Kommune. Nur bei einem Fall von höherer Gewalt (z.B. extremes Unwetter) ist ein sogenannter Billigkeitserlass möglich. Dies gilt aber nur dann, wenn keine weiteren Anhaltspunkte ersichtlich sind, die gegen die Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sprechen.

Auch strafrechtlich kann ein Verstoß gegen die Aufbewahrungsfristen relevant werden. So kann der Verstoß eine Verfolgung wegen Steuerhinterziehung (§ 370 AO) oder wegen leichtfertiger (§ 378 AO) nach sich ziehen.

 
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Rechtsanwalt Thomas Feil in den Medien

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